Виды целей государственного управления. Цели государственного управления в современной россии

«Когда человек не знает, к какой пристани держит путь, для него ни один ветер не будет попутным». Сенека

Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно относится к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. И, к сожалению, к тем из них, методология которых менее всего разработана.

Объективно цели государственного управления рождаются и должны рождаться "снизу" - идти от нужд и интересов людей, объединенных в государство. Однако долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема о том, какое общество хочет народ, в чем реальные интересы последнего и как добиться их практической реализации. Цели перед обществом и государством обычно постулировали верховные правители в виде императоров, вождей и лидеров со своим окружением. Народ на государственном уровне по существу никогда не выступал субъектом формирования целей государственного управления; обычно ему отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средства особо не беспокоились. Подумать только: за XX век истощены природные и человеческие ресурсы богатейшей страны, а ни одна жизненная проблема (продовольствие, жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!

Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает, прежде всего, изменение механизмов целеполагания в государственном управлении, придание данной подсистеме элементов объективно обусловленного, обоснованного и рационального характера.

Что понимать под целями?

Цели - это продукт сознания, субъективное отражение объективного. Подобная двойственность - объективное основание и идеальное выражение - ведет к тому, что в каждой цели может быть весьма различным соотношение между действительным и идеальным (воображением), образно говоря, между "земным" и "небесным". Чаще в целях превалирует субъективное.

Выдвижение целей государственного управления, с одной стороны, влияющего на все общество, а с другой - опирающегося на государственную власть, очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты .

Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления . В противоречие со сложившимися стереотипами, в соответствии с которыми "сверху виднее", цели государственного управления рождаются и должны рождаться "внизу" - идти от потребностей и интересов людей. Смысл и цели государства должны состоять в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей государственного управления.

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без предвосхищения будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной. Известна формула французского философа Огюста Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без "заглядывания" в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.

Еще в 20-х годах нашего столетия Н.Д.Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем - логического продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него - к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию - выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, "планирование - это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать". Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь. Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.

В-третьих, иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл.

Под влиянием Марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополагающей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, экономика создает ресурсную базу для общества и решения его проблем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к разрушению системы "природа - общество - человек", что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых.

Думается, главной целью общественного жизнеустройства и государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.

По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от более к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последующую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

­ общественно-политические , которые связаны с комплексным, целостным, сбалансированным и качественным развитием общества;

­ социальные , которые отражают влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

­ экономические , которые характеризуют и утверждают экономические отношения, которые обеспечивают материальную основу реализации общественно-политических и других целей;

­ духовные , связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с включением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей.

Они определенным образом уточняются конкретизированными целями , которые являются более низким уровнем целей по сравнению с основными, а именно:

­ производственные , состоящие в стимулировании и поддержании активности производящих материальные и духовные ценности объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

­ организационные , направленные на решение организационных проблем субъекта и объектов государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;

­ деятельностно-праксеологические , предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

­ информационные , ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

­ разъяснительные , требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Разумеется, данная иерархия целей государственного управления во многом условна, но она создает известный ориентир, "шкалу отсчета" для оценки управленческой практики.

Четвертым системообразующим моментом государственного управления является построение самого "дерева" целей государственного управления. Центральными, определяющими ("стволом") "древа" целей государственного управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или преобразованием общественного устройства. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими.

Таким образом, построение "дерева" целей государственного управления – это определение стратегической цели и разбивка ее на цели низшего порядка.

Ранжирование целей - неотъемлемый, важный аспект разработки решений.

В научной литературе отмечается градация целей государственного управления и по другим основаниям : по объему - общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам - конечные и промежуточные , по времени - отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые напрямую не связаны с реализацией стратегических (главных) целей, но могут возникать при этом и носить негативный, противоположный смысл. Они нежелательны, и все-таки с ними приходится считаться.

Построение "древа" целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуманное определение стратегических (главных) целей, а затем произвести "разветвление" этих целей по всем другим их видам. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, первостепенная задача заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.

Цели государственного управления, представленные в определенном "древе", должны отвечать следующим требованиям:

1. быть объективно обусловленными и обоснованными , исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних;

2. быть социально мотивированными , т.е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, соответствовать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь;

3. быть обеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности;

4. быть системно организованными , включать в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные и т.д.

Обоснованность и действенность целей государственного управления и их "древа" определяются их зависимостью от определенных ресурсов и обеспеченности ими. В том-то и состоит, да и возможна практичность целеполагания в государственном управлении, что это не благие пожелания и не свободный полет субъективистской мысли, а цели-задачи, решаемые на деле.

Особое значение здесь имеют, как и во всем, природные и человеческие ресурсы, но таких ресурсов мало и увеличение их не предполагается. Поэтому внимание нужно обратить на те, которые не нуждаются в больших затратах, воспроизводятся, развиваются и находятся в нашем распоряжении. Прежде всего - это ресурсы права, причем права в широком понимании, включающем в себя как соответствующие мировоззрение, традиции, образ жизни и поведение людей, так и систему законов и механизмов их обеспечения.

Любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться под углом зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь силой законов и государственных механизмов их реализации. Тогда можно надеяться, что цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Исключительно богатым по потенциалу ресурсом, как для формирования, так и осуществления целеопределения в государственном управлении является демократия - определенная система самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод.

Это понятие широко практикуется в политическом лексиконе, особенно среди тех, кто занимает положение оппозиции, оно предмет мудрствования почти в любом кругу интеллектуалов. Но в самой власти, в процессах государственного управления формы, методы и другие элементы демократии используются робко, с опаской. Не этим ли вызваны все беды, зафиксированные историей и сегодняшним днем? Понятием демократии все еще оперируют на абстрактном уровне, где многое выглядит вроде бы убедительным, в то время как демократия в виде явлений, отношений и процессов весьма конкретна и заявляет о своем существовании тогда, когда действительно проникает в жизнь большинства людей, становится атрибутом их повседневных ощущений, мыслей и практических действий.

Цели государственного управления с минимальными затратами и максимальными результатами могут достигаться тогда, когда потенциал демократии включен в их реализацию , когда люди знают цели государственного управления и разделяют их, принимают участие в их реализации, ощущают соотношение результатов реализации целей со своими нуждами и интересами.

Следует сказать и о таком ресурсе целеполагания в государственном управлении, как организация. Последняя в данном процессе решает две проблемы. Организация позволяет упорядочить, рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления. Как отмечается специалистами в области целевого управления, одним из главных достоинств открытого установления целей является возможность сплотить одних и ясно показать другим, что они могут обратиться к другим организациям как к источнику экономического и морального удовлетворения.

Доказана действенность нескольких подходов к организации дискуссий по выбору целей. Среди них такие методы, как "мозговая атака", "ориентация группы", "альтернативные сценарии будущего" и метод "Дельфи". Не стоит, видимо, доказывать, что организованный интеллект позволяет выстроить лучшее "древо" целей государственного управления, по сравнению с тем, которое создано единичным, даже талантливым умом. То же имеет место и при реализации целей: должны быть организованы функции, структура, деятельность, используемые принципы и т.д. А что касается "древа" целей государственного управления, то о его практическом осуществлении без организации не может быть и речи.

В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знания или, иными словами, инновационно-технические возможности общества . К концу XX века накоплен большой объем общественного, естественного и точного знания, подготовлен значительный и квалифицированный персонал по различным направлениям человеческой деятельности. Но все это слабо используется в процессах управления, в частности, и для того, чтобы намеченные цели государственного управления непременно осуществлялись. Вероятно, заслуживают большего внимания менталитет народов и людей, укоренившиеся среди них социальнр-психологические стереотипы. Ведь в подобных характеризующих признаках кроются как определенные консерватизм и традиционность, так и известные рационализм и конструктивность представлений, подходов и действий. И каждый из них имеет свое значение, актуален в разных ситуациях и вполне может обеспечивать реализацию некоторых целей государственного управления.

Особого внимания заслуживает соотношение целей и средств их достижения. О тождественности вторых первым часто забывают, в результате чего цели, по замыслу благородные и нужные, реализуют такими средствами, что в результате они теряют любой жизненный смысл. А между тем здесь проявляется один принципиальный момент, который в управлении не всегда учитывается. Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели.

Поэтому рациональное и эффективное государственное управление требует объединения целей, средств и методов их реализации, поскольку лишь оно создает кругооборот в системе государственного управления, порождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы.

Построение организационно-функциональной структуры любой управленческой системы начинается с определения ее целей. Напомним, что цель - это мысленное предвосхищение результата каких-то усилий, какого-то вида человеческой деятельности. Это продукт субъективного отражения объективной реальности с выходом на желаемый конечный результат.

Цель государственного управления - это тот конечный или конкретный промежуточный пункт на пути достижения определенного состояния общества (или его подсистемы) в соответствии с запрограммированными перспективами его развития.

Цель в управлении - это идеальный, внутренне побуждающий мотив деятельности во имя удовлетворения насущных потребностей и интересов. Другое дело, насколько эти цели ориентированы на человека и как учитывают имеющиеся в обществе ресурсы и возможности. Последнее, к сожалению, часто забывается, порождая социальную расточительность, политическое высокомерие властей, коррупцию и безответственность.

Положение существенно меняется с переходом к демократии, которая, опираясь на широкую гражданскую активность, придает процессу целеполагания большую объективную обоснованность и рациональность. Даже несмотря на то, что недемократические режимы тоже могут проводить быстрые и достаточно эффективные реформы, способны обеспечить высокие темпы экономического роста, концентрируя на одном направлении все имеющиеся в его распоряжении социально-политические, финансовые, интеллектуальные и материально-технические ресурсы. Но чаще всего все эти экономические достижения кратковременны и по большому счету не касаются интересов широких масс трудящихся.

Согласно Конституции, Российская Федерация провозглашена демократическим правовым социальным государством, цель которого - общество достойной жизни и свободного развития человека. Построение такого общества рассматривается в качестве магистрального направления внутренней и внешней политики российского государства, в качестве главной стратегической его цели. В развернутой редакции эту цель В.В. Путин сформулировал в своем Послании Федеральному Собранию РФ еще в мае 2003 года. В обозримом будущем, сказал он, наша страна должна занять достойное место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств.

Мы, наконец поняли, что стратегия современного государства заключается не в идеалистическом миссионерстве во имя светлого будущего всего человечества, а в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Главная цель государственного управления должна быть представлена в другой редакции -максимальное удовлетворение потребностей людей и формирование цивилизованного образа жизни, создание надлежащих условий для спокойной жизни и созидательной деятельности людей, формирование рациональных отношений между человеком, государством и обществом.

Реализация же этой цели может быть обеспечена посредством решения целого ряда тактических и стратегических задач:

а) формирования дееспособного гражданского общества;

б) построения государства, обеспечивающего безопасную и достойную жизнь людей;

в) становления свободного и социально ответственного предпринимательства;

г) усиления борьбы с коррупцией и терроризмом;

д) модернизации Вооруженных Сил и правоохранительных органов;

е) укрепления позиций России в международных делах. Основные характеристики целей государственного управления можно представить следующим образом:

1) цели государственного управления по своей сущности и базовым источникам носят объективный характер. Источником их возникновения является общество. Они зарождаются «внизу», идут от потребностей и интересов народа и поэтому носят объективный характер. Интересы же бывают самые разные - общегосударственные и региональные, национальные и классовые, экономические и политические, внутригосударственные и внешнеполитические, общие и частные, общественные, корпоративные и личные. И все это не может не учитываться в процессе принятия и реализации государственных управленческих решений.

И это, несмотря на то, что будущее, которое заключается в управленческих целях неведомо, скрыто, альтернативно. То, что свершилось в прошлом, мы знаем, можем соответствующим образом исследовать и оценить. А вот то, что будет, можно лишь прогнозировать. Поэтому без научного осмысления и соответствующего моделирования будущего никакое сколь-нибудь эффективное управление невозможно. Справедливость формулы Огюста Конта - «знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять», никем не оспорена и вряд ли будет оспорена. Предвидение, прогнозирование, программирование и планирование социальных процессов - непременные элементы не только механизма целеполагания, но и всей системы управления;

2) цели государственного управления по форме и своему внешнему выражению субъективны. Это продукт сознательного выбора и мыслительного предвосхищения будущего. Цели осознаются и формулируются людьми, выдвигаются институтами гражданского общества, нормативно закрепляются органами государственной власти в соответствующих управленческих решениях;

3) цели государственного управления отличаются иерархичностью, системностью. Есть цели главные, базовые, глобальные, а есть второстепенные, подчиненные. Сложность же управленческого целеполагания состоит в том, что из огромного множества возможных вариантов целевых установок движения вперед, необходимо выбрать те из них, которые реальны и непременно должны быть реализованы.

Классификация и иерархизация целей имеет не только научный, но и большой практически-прикладной политический, социально-экономический и нравственный смысл. Скажем, марксизм с его материалистическим пониманием истории и делением общества на базис и надстройку в качестве ведущих государственных целей однозначно считал цели экономического характера. Экономика представлялась концентрированным выражением политики и решающей базой решения практически всех проблем общественного бытия. Вот почему ничего удивительного нет в том, что пятилетние и текущие планы хозяйственного характера находились в центре внимания партийного и государственного руководства, далеко не всегда были нацелены на эффективное и социально ориентированное решение экономических проблем. Очень часто планы были самоцелью, реализовывались ради самих этих планов.

Конечно, без прочной и постоянно развивающейся экономической базы никакие цели и задачи реализовать невозможно. Тем не менее, валовые экономические показатели, прибыль и барыши не могут быть основной целью государства, главным ориентиром его управленческой деятельности. Экономика - базовый и очень серьезный фактор управления, но это все-таки лишь средство достижения главного. А главным является человек, как записано в Конституции РФ, - высшая ценность демократического правового государства.

В современном мире только государства, избравшие демократическую форму организации власти, научившиеся использовать плановые начала в государственном регулировании рыночных отношений, добились высокого уровня жизни и социальной защиты нуждающихся. Как не вспомнить в связи с этим Алексиса фон Токвиля, который писал, что «демократия не обеспечивает людям наиболее квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут создать способнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были обстоятельства». Поэтому людей надо обучать демократии, надо постоянно возрождать демократические идеалы и очищать нравы, постепенно приобщая граждан к делам управления государством, избавляя их от неопытности в этих вопросах и вытесняя их слепые инстинкты осознанием своих подлинных интересов.

Только в условиях истинной демократии цели государственного управления обретают надежную поддержку со стороны гражданского общества, народ становится субъектом формирования целей государственного управления, у него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей причастности к решению важных государственных проблем. Поэтому построение демократического правового социального государства и цивилизованного гражданского общества, укрепление позиций России в мире - важнейшая стратегическая цель современной России;

4) достижение стратегической цели разбивается на этапы и временные интервалы, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов определяются соответствующие стратегические подцели и т.д.

Затем выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь подразделяются на множество целей-задач частного характера.

В зависимости от иерархии государственного управления цели делятся на главные (генеральные, стратегические), которые определяются высшими органами власти, и подцели первого, второго, третьего и т.д. уровней. Цели первого уровня определяются министерствами, второго - субъектами Федерации. Далее идут цели муниципального и корпоративного уровней. По масштабам они могут быть глобальными, межгосударственными и государственными, региональными и муниципальными, межотраслевыми и отраслевыми. По объему - общими и частными, по результатам - конечными и промежуточными, по времени - долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными, перспективными (отдаленными, близкими) и непосредственными.

Цели общественно-политического характера имеют особую значимость, их реализация обеспечивает комплексное, целостно-сбалансированное и качественное развитие общества. В них выражена общая направленность государственного курса на долгую перспективу по обеспечению социального мира и динамичного развития социума. Конституция Российской Федерации, закрепив федеративную форму государственного устройства и демократический строй, коренным образом изменила политическую парадигму общественного развития и предопределила новые стратегические цели: демократическое развитие страны, создание эффективной правовой и политической системы, формирование цивилизованного гражданского общества и самое главное - повышение уровня жизни народа на основе гарантированных прав и свобод каждого.

Цели социального развития являются своего рода отражением стратегии общественно-политического развития. Их реализация определяет социальную структуру общества, взаимоотношения всех его социальных слоев и классов, уровень, наконец, социальной обеспеченности каждого человека. Этот блок целей включает в себя не только создание благоприятных условий для динамичного развития цивилизованной социальной структуры и создание «среднего класса» - опоры политической стабильности, но и:

Предупреждения социальных конфликтов через социальное партнёрство, социальную сплочённость, непримиримое отношение к любым проявлениям политической, социальной, национальной и религиозной нетерпимости;

Решения демографической проблемы, сохранения и наращивания качества человеческого потенциала путем поддержки семьи, материнства и детства, вывода на принципиально новый уровень отечественного здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, системы социального и пенсионного обеспечения, продовольственного комплекса, физкультуры и спорта;

Обеспечение общедоступности социально-бытовой инфраструктуры через адекватную политику доходов населения и оптимизации системы финансирования социальной сферы;

Усиление мотивации к высокопроизводительному труду через обеспечение реальной возможности честным трудом обеспечить себе и своей семье достойную жизнь на основе принципа равных возможностей и разумных личностных ограничений, возрождения базовых семейных и духовно-нравственных ценностей.

Перечисленные цели сформулированы в приоритетных национальных проектах, главный смысл которых лаконично выразил Президента Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2007 года - «инвестиции в человека и в повышение качества жизни». На них сегодня сконцентрированы основные усилия государства и гражданского общества.

Весьма тонкой сферой государственного управления является духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько велико и значимо влияние духовного настроя, культурно-образовательного и научного потенциала общества на развитие экономики, политики и социально-бытовой сферы, на психологический настрой и образ жизни людей. При этом следует особо подчеркнуть, что цели демократического государства в области духовной жизни ничего общего не имеют с духовным насилием, всепроникающей цензурой, навязыванием идеологических штампов, манипуляцией общественным сознанием. Задача государства другая - создание оптимальных условий, в том числе финансово-экономических, для сохранения духовно-культурной самобытности народа, динамичного развития художественного и изобразительного искусства, обеспечения свободного доступа широких слоев к его ценностям. В том числе путем поддержки театров, кино, музеев и библиотек, защиты исторических памятников, активизации творческих союзов и институтов народного творчества, создания фонда русского языка, введения грантов для музыкальных, театральных, научных и других творческих коллективов.

Цели государственного управления в экономической сфере - это цели долгосрочной стратегии экономического развития страны на рыночных основаниях до уровня лучших мировых достижений, прежде всего в таких отраслях, как энергетика, машиностроение, транспорт, строительный комплекс, сельское хозяйство. А далее - удвоение ВВП, повышение производительности труда на основе освоения высокотехнологичных производств, выход на мировые стандарты качества товаров и услуг, устранение инфраструктурных ограничений экономического роста.

Для достижения этих глобальных целей и решения промежуточных задач экономического характера уже сделано немало: сформирован рынок финансов и ценных бумаг, стабилизировался рынок труда, розничных товаров и услуг, более действенной становится налоговая система и таможенный контроль. Государственные инвестиции во все большей мере становятся катализатором роста частных инвестиций. Динамично развивается малое и среднее предпринимательство. Начата реализации мер по стимулированию переработки сырья внутри страны, ужесточаются лицензионные требования к недропользователям, разработчикам минеральных ископаемых, лесных богатств и водных биологических ресурсов. И самое главное - резко увеличивается финансирование фундаментальных научных исследований, в том числе в области нанотехнологий, электроники, химии, биоиндустрии.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании оптимальной системы организационных институтов, способных обеспечить высокоэффективное влияние субъекта на объект управления. С помощью организации происходит упорядочение и рационализация целей государственного управления, а также объединение и сплочение людей для их достижения. Только с помощью грамотной организации можно в оптимальные сроки и с минимальными издержками достичь поставленных политических и социально-экономических целей.

Информационные цели предполагают установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления. Без этого условия принятие правильных решений абсолютно невозможно.

С информационными целями тесно связаны разъяснительно-пропагандистские цели. Поскольку в управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы, то аргументированная информация о протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную необходимость и последствия, значительно снижает социальную напряженность, оказывает мобилизующее воздействие на объект управления.

Таким образом, цели государственного управления образуют систему, что позволяет построить соответствующее «древо целей». Далее действует своя логика: каждая предыдущая цель детерминирует последующую, реализация одной цели становится плацдармом для постановки новой цели. Но при этом следует помнить, что в процессе целеполагания происходит так называемое «рассеивание целей» по различным ветвям и уровням власти, министерствам и ведомствам, отраслям и администрациям, службам и агентствам. Важно только, чтобы рассеивание это было не спонтанно-хаотичным, а оптимальным и подконтрольным, не порождало бюрократизм и безответственность.

Чтобы этого не произошло, цели любого управленческого звена должны быть:

а) конкретными,

б) реальными,

в) контролируемыми и, самое главное,

г) системно увязанными между собой.

Цели и задачи государственного управления

Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.

В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными . Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. На это нацеливает и Конституция Республики Беларусь, в которой человек провозглашается высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов является обязанностью государства.

Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни : упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.

Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве – открытость, прозрачность и гласность.

Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.

Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

· субъективность;

· большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

· неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления).

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей , благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.

Древо целей образует систему , каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные – в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.

Древо целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.

Важно также определить иерархию целей госуправления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Согласно действующей в Республике Беларусь Конституции, основным источником власти является народ, а политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления, магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского государства . Ее достижению подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:

· обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;

· создание условий для развития демократических институтов общества;

· гарантированная защита прав и свобод граждан;

· создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;

· создание благоприятной экологической среды обитания;

· взаимовыгодное сотрудничество центральной и местной властей.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

В государственных организациях существуют три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .

1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.

Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

· неадекватное восприятие их органом управления;

· возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;

· противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.

Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.

3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.

Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность – сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.

Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.

Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».

Итак, цели должны быть:

· масштабными, но реально достижимыми;

· понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

· скоординированными со всей своей совокупности.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных - деятельностно-праксеологических –– информационных – разъяснительных.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, для повышения уровня и качества жизни населения.

Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играютразъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические . Оперативные целивыдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:

· общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;

· частными , охватывающими отдельные подсистемы.

Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью.

Управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.

Государственно-политическое управление – деятельность институтов политической власти трех уровней:

1) федерального;

2) субъектов РФ;

3) местного самоуправления.

Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации.

Государственно-административное управление – вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики; инфраструктура (например, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств федерального, субъектов и местных бюджетов.

Государственный менеджмент . В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в обществе. Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния.

Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле государственное управление – это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управлени е – это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц) в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

а) государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;

в) объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание – целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого – упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером используемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления .

Отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).

Область государственного управления – это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально-культурной и административно-политической областях).

Сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).

Орган государственного управления (исполнительной власти) – это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Цель является отражением общественных потребностей и интересов общества, продуктом сознания, субъективным отражением объективного. Цели управления – то, что должен достичь субъект управления, конечный результат управленческой деятельности.

Цель государственного управления – отражение общественных потребностей и интересов. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества. Можно выделить следующие виды классификации целей:

1. В зависимости от выполняемых функций:

общественно-политические – вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решению его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований;

производственно-обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния, создание и поддержание производственной активности управляемых объектов;

социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

духовные – восстановление духовных и культурных ценностей;

информационно-разъяснительные – отработка знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.

2. Связанные с качеством общества, его сохранением и преобразованием – стратегические цели. Делятся на: оперативные – фиксируют крупные блоки действий; тактические – определяют каждодневные, конкретные действия.

3. По объему: общие и частные.

4. По результатам: конечные и промежуточные.

5. По времени: отдаленные, близкие и непосредственные.

Задачи управления – промежуточные, этапные цели управленческой деятельности. Среди основных задач государственного управления выделяются:

1. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций.

2. Обеспечение эффективного функционирования рыночного механизма, создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.

3. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности.

4. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).

5. Укрепление престижа страны и поддержание соответствующего статуса на международной арене.

Все государственное управление действует на основе определенных принципов. Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления, выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.

Общесистемные принципы государственного управления – общеуниверсальные закономерности. Выделим основные:

1. Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость во всех управленческих процессах следовать требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям.

2. Принцип демократизма понимается как народовластие в государственном управлении. Предполагает приоритет прав, свобод, интересов граждан во всех сферах государственного управления.

3. Принцип правовой упорядоченности государственного управления – необходимость законодательного определения и закрепления основных элементов государственного управления (целей, функций, структур, процесса, принципов).

4. Принцип законности государственного управления – установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов, вся деятельность органов государственной власти подзаконна.

5. Принцип разделения власти в государственном управлении подразумевает разделение на исполнительную, законодательную и судебную ветви.

Структурные принципы подразделяются на:

1) структурно-целевые;

2) структурно-функциональные;

3) структурно-организационные;

4) структурно-процессуальные.

Специализированные принципы: принципы госслужбы, принципы работы с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения государственного управления и т.д.

Функция управления – это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления особо выделяются функции органов государственного управления (то есть их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (органов законодательной и судебной властей).

В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля. Г.В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , то есть сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. Под информацией в данном случае понимается совокупность сведений о системе управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганизационных и внешних управленческих связях. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов – это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления, в прямую зависимость от которых попадают дальнейшие действия органов власти и выполнение ими основных функций.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, системы и структуры государственных органов . Прогнозирование – предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование – это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, является важным условием эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование – это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей.

3. Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных), конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

4. Распорядительство, то есть оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.). Распорядительство в узком смысле – это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

5. Руководство – это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.

6. Координация – это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Функция координации часто используется вместе с функцией контроля и надзора. Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ведь руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.

7. Контроль – это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль – это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

8. Регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование – это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Можно отметить, что в настоящее время с учетом постоянных реформ в государственном устройстве страны функция государственного регулирования становится преобладающей и первостепенной. Под государственным регулированием понимается закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

К специфическим функциям государственного управления следует отнести:

1. Осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в различных сферах.

2. Государственное регулирование по ограничению нецелесообразного вмешательства государства в экономическую и социально-культурную сферу: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды и т.д.

Перечень специальных функций государственного управления установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач. К специальным функциям государственного управления можно отнести:

разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;

обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;

выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;

проведение исследований в различных государственных органах;

разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.

Каждый из функционирующих в стране федеральных органов исполнительной власти выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти.

Метод государственного управления – осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами, то есть это определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управленческих действий для достижения поставленных целей.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия – не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Важно, что органы и должностные лица могут применять только такие методы государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Выделяют следующие основные методы государственного управления.

Административно-правовые методы – это способы государственного управления, которые опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта и совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Субъект – носитель административной власти. Суть их – воздействие на управляемых по типу «приказ – исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Инструментарий (административно-правовые: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений). Примеры: уплата налогов работающими гражданами РФ в бюджеты разных уровней РФ; постановление органа исполнительной власти субъекта РФ; обмен паспорта гражданина РФ в 20 и 45 лет.

Организационные методы – основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это управление при помощи создания организацией или совершенствования существующих для решения определенных задач. Организационные методы затрагивают все этапы управления. Организационные мероприятия проводятся путем косвенного и прямого воздействия на управляющих и на управляемых. Типичные организационные действия: перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; разработка инструкций, регламентов; кадровые перемещения.

Политические методы управления – способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью. Политические инструменты: комплекс демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений; технологии парламентаризма – это, например, парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.

Экономические методы – это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций; это также способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Главные инструменты: распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов; применительно к человеку – это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Другим примером является система государственного социального обеспечения – выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

Социальные методы – используются в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Инструменты: разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т.д.

Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Примеры. Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействия, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы – применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Информационно-идеологические методы – это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов – социально-психологические. Примеры. Классический пример – предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательное для каждой пачки сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т.п.; пропаганда здорового образа жизни.

Понятие «государственное управление» нельзя отождествлять с понятием «государственная власть», целесообразно их соотносить как общее и его часть. Власть – это право и возможность оказывать управляющее воздействие на общественные процессы и отношения с помощью управленческих решений и управленческих действий. Однако управленческие решения и действия должны быть до момента их принятия подготовлены, обоснованы, и в этом процессе подготовки решений, как и в процессе доведения решения до исполнения, задействованы государственные организации и лица, профессионально исполняющие функции управления и далеко не всегда при этом имеющие властные полномочия.

Однако «власть» в понятии государственного управления – не просто «часть», а его системообразующая основа, так как невозможно оказывать управляющее, регулирующее, организующее, контролирующее воздействие на общество при отсутствии на это права и возможности.

Различают власть личную, или персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную (власть в общественной организации, распространяющуюся только на членов, которые добровольно в нее вступили и в любое время вправе выйти из организации) и социальную. Иногда особо выделяют военную власть, технократию или экспертократию (власть специалистов, нередко готовящих важнейшие решения) и др.

Любая власть – это проявление или обслуживание социальной власти. Социальная власть – это власть народа в обществе, взятом как целое, власть его большинства, доминирующего в обществе класса, в некоторых условиях – власть номенклатуры. Она имеет политический характер и свое выражение находит в государственной власти, которая, как производная, тоже является политической, но приобретает известную самостоятельность и, как особое явление, отличается от политической власти народа или класса.

Всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть – государственная. Политическая власть – это имманентная принадлежность народа (народный суверенитет), его большинства, класса, который действует (особенно во время революции) от имени народа. Государственная власть – принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и должностные лица. Государственная власть обладает юридически и почти всегда (кроме революционных событий) верховенством в обществе. Она суверенна и универсальна – регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер.

Негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные формы и механизмы своего осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля проявляются, например, при осуществлении различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум и др.), в освобожденных районах эта власть опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализованна, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).

Таким образом, государственная власть – продолжение и высшее проявление политической воли и власти народа. Это – суверенная, верховная и универсальная власть, присущая современному обществу, являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным государственным аппаратом.

Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т.д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территориальных пределов действия различается федеральная государственная власть и государственная власть каждого субъекта Федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.) государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность), парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии).

В России государственная власть имеет в основном демократический характер. В целом она осуществляется в интересах народа (около трети населения живет за «чертой бедности»), но в условиях переходного периода с его многими проблемами значительное влияние на государственную власть в условиях еще только формирующегося среднего класса оказывает чиновничество (в том числе коррумпированное), верхушка «новых русских», высшая номенклатура субъектов Федерации.

В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру, она должна быть единой по своему существу. Единство государственной власти имеет три составляющие. Во-первых, это социальное единство. Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства. Это приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе единства и разделения ветвей государственной власти.

Как известно, существует три традиционные ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней – государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя положениями:

1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании;

2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей;

3) о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой.

Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов.

Государственное управление (управление государством), понимаемое в самом широком смысле этих слов, – это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, то есть реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни государственные органы имеют собственные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи – установление общих правил для управления и контроль, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет). Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие – тоже способ управления. Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Европейского союза (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств .

В целом, рассмотрев различные классификации органов власти, можно сделать вывод, что государственная власть – более широкое понятие, обозначающее принадлежность государства, от имени которого и реализуется государственное управление посредством государственных органов и должностных лиц.

1. Каково соотношение и содержание понятий: управление – государственно-политическое управление – государственно-административное управление – государственный менеджмент – государственное управление?

2. Дайте характеристику природы и сущности государственного управления, выделив обязательно объект и предмет.

3. Назовите признаки государственно-правового характера управления.

4. Выделите основные цели и задачи государственного управления на современном этапе развития Российской Федерации.

5. Дайте полную характеристику принципов государственного управления.

6. Приведите примеры органов государственной власти в РФ, реализующих основные функции государственного управления, рассмотренные в данной главе.

7. Перечислите разновидности и приведите примеры специальных и специфических функций государственного управления.

8. Какие методы государственного управления, на ваш взгляд, представляются основными в построении демократического правового государства?

9. Какое из двух понятий вам представляется более широким по значению (и почему): государственная власть или государственное управление?

10. Приведите различные классификации государственной власти и приведите примеры органов, ее реализующих.

Цели гос-го управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель гос-го управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.

Существует ряд критериев классификации подобных целей, однако главным из них является, на наш взгляд, общее и специфическое содержание управленческой деятельности.

Соответственно выделяются следующие цели гос-го управления:

Социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

Политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

Обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;

Организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:

1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.

2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.

3. Гос-е регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и гос-я поддержка некоторых предприятий и организаций.

4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.

5. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).

Видами гос-го управления являются:

1) внутреннее гос-е управление , осуществляемое ИОГВ в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения гос-х задач и исполнения н/п/а (осуществление действий по организации деятельности самих ИОГВ, совершенствованию института гос-й службы, разработка и принятие н/п/а);

2) внешнее гос-е управление , осуществляемое ОИВ в целях реализации «внешних» (в том числе иногда принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физ и юр лицам), не входящим в структуру гос-й администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

3) внутриорганизационное гос-е управление , осуществляемое в целях реализации исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными гос-и органами, традиционно не относящимися к ИОГВ.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное гос-е управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах . Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами.

Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц.

Управление, осуществляемое в частноправовых формах, имеет место в тех случаях, когда само гос-во не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие гос-ва как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область гос-го управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, положительным, является необходимым атрибутом современного социального государства.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и проч.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей).

В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям гос-го управления можно отнести следующие:

1. Информационное обеспечение деятельности гос-х органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления гос-й (управленческой) деятельности.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы гос-го управления, гос-х органов, стандартов гос-го управления.

В рамках данных функций гос-го управления ОИВ может осуществляться функция мониторинга.

3. Планирование — определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе гос-го управления, и в частности реализации гос-х функций Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы гос-й деятельности и гос-го управления.

ИОГВ осуществляют несколько видов функции планирования, например функцию бюджетного планирования.

4. Организация — формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий гос-х органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной гос-й деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими гос-ми служащими (должностными лицами).

6. Руководство — установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий гос-х органов (гос-х служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания гос-й деятельности (например, управленческой).

7. Координация — согласование деятельности различных гос-х органов для достижения общих целей и задач гос-го управления.

8. Контроль — установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования гос-х органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе гос-о управления.

Видами государственного контроля являются, например, экологический контроль, земельный контроль, государственный строительный контроль и т.д.

9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы гос-го управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10. Учет — фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов гос-го управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий гос-х органов, гос-х управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для гос-го управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование гос-го управления.

Система понятий организации государственного управления (государственная должность, государственный орган, должность государственной службы, государственная служба, государственное учреждение, предприятие, организация, компетенция, полномочия, должностные обязанности, управленческая деятельность, служебная деятельность).

Государственная должность — базовая структурная единица гос-й администрации, включающая часть компетенции гос-го органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие гос-е должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к гос-й службе, т. е. не все гос-е должности являются гос-ми должностями гос-й службы.

Государственный орган — учрежденное в структуре аппарата гос-ва в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура гос-й власти, сформированная гос-м для реализации гос-х функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.

Должность государственной службы - должность в федеральных органах гос-й власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных гос-х органах, образуемых в соответствии с КРФ, с установленными: кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос-го органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ФЗ РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ").

Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения гос-ми служащими федеральных гос-х органов и гос-х органов субъектов РФ полномочий РФ и ее субъектов, гос-х органов и лиц, замещающих гос-е должности, как РФ, так и ее субъектов.

Государственное учреждение - гос-я организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Г. у. характеризуется наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; внутренней структурой и субординацией; сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену. Разнообразие задач предполагает и существование различных Г. у.

Во-первых, это могут быть Г. у., непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции, например: государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры, дома для престарелых и др. Во-вторых, в широком смысле слова Г. у. являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан - любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д. В-третьих, к Г. у. можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной (представительной) власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.

Предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли.

Организация - в широком смысле - социально-экономическая система, созданная для достижения коммерческих или некоммерческих целей. Организация - в узком смысле - объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе определенных правил и процедур.

Компетенция гос-го органа — принадлежащие гос-му органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению гос-х функций и решению гос-х задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать гос-й орган; в компетенцию включаются полномочия гос-го органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

Полномочия — принадлежащие гос-му органу и гос-му служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции гос-х органов.

Должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной гос-й должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о гос-м органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.

Управленческая деятельность — это форма реализации органами государственной власти и местного самоуправления целей и функций государственного управления; это особый вид труда людей, который требует соответствующей профессиональной подготовки, с тем чтобы обеспечить качественное выполнение служащими своих полномочий, подготовку и принятие правильных и законных управленческих решений.

Служебная деятельность — это работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (или муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.